Владимир Евгеньевич ЮДИН, министр финансов Тульской области: тема оценки эффективности может рассматриваться применительно ко всем направлениям расходования бюджетных средств, в том числе к предоставлению межбюджетных трансфертов. Она важна и на стадии планирования расходов — для оценки ожидаемых результатов, и на стадии формирования отчетности.

Периодичность, параметры, расчеты

В Тульской области межбюджетные трансферты составляют около четверти расходов регионального бюджета, и наибольшую долю в них занимают субвенции и субсидии. С 2011 года, после изменения бюджетной классификации расходов, большая часть межбюджетных трансфертов распределяется по соответствующим отраслевым разделам. В таких условиях министерству финансов области особенно важно иметь механизм оценки работы отраслевых органов исполнительной власти по планированию и расходованию закрепленных за ними межбюджетных трансфертов. В Тульской области разработка методологии оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов была предусмотрена долгосрочной региональной целевой программой «Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года». Соответствующий порядок был разработан и утвержден постановлением правительства Тульской области от 19 декабря 2012 г. № 728 «Об оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований».

Периодичность проведения оценки - один раз в год по завершении отчетного финансового года, поскольку ряд результирующих показателей лучше всего наблюдать именно с годовой периодичностью. В первом квартале текущего года утвержденная методика была апробирована - проведена оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов в 2012 году. Она представляет собой комплексную оценку организации предоставления и результатов предоставления из бюджета области всех видов межбюджетных трансфертов, проводимую как в отношении органов исполнительной власти Тульской области, распределяющих межбюджетные трансферты в качестве ГРБС, так и в отношении каждого отдельно взятого вида межбюджетных трансфертов.

К параметрам, при помощи которых оценивается эффективность предоставления межбюджетных трансфертов, относятся:

· эффективность организации предоставления межбюджетных трансфертов ГРБС;

· эффективность организации расходования полученных межбюджетных трансфертов органами власти муниципальных образований;

· результаты расходования межбюджетных трансфертов.

По каждой из форм межбюджетных трансфертов оценка проведена с учетом достижения целей их предоставления:

· цель дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - сгладить различия между муниципальными образованиями в бюджетной обеспеченности, в том числе за счет предоставления дотации, стимулировать развитие налогового потенциала;

· цель субсидий - обеспечить целевой характер комплексного воздействия на решение конкретных вопросов, что отчасти может быть достигнуто благодаря грамотно разработанным процедурам распределения и предоставления субсидий при условии своевременного и целевого использования бюджетных средств;

· цель субвенций - качественное выполнение переданных государственных полномочий;

· у иных межбюджетных трансфертов - достижение целей, ради которых они предоставляются, при оптимальной организации их распределения.

По итогам проведенной оценки были рассчитаны:

· комплексный показатель оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов (ежегодно значение этого показателя будет сравниваться с аналогичными данными за прошедшие годы, в результате чего станет ясно, удалось ли улучшить ситуацию);

· показатели эффективности предоставления каждой из форм межбюджетных трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов);

· показатели эффективности работы каждого из ГРБС, через которого осуществляется распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам (он включает в себя информацию о работе ГРБС со всеми формами и видами межбюджетных трансфертов).

На основании рассчитанных показателей были сформированы следующие рейтинги:

Мы считаем, что для повышения эффективности работы ГРБС и органов местного самоуправления результаты оценки должны размещаться публично. Тогда органы власти смогут самостоятельно сравнить свои результаты с результатами коллег из других муниципальных образований, благодаря чему будут дополнительно простимулированы к лучшей организации своей работы, к более корректному планированию результирующих показателей. Сама по себе система сбора информации организована таким образом, что министерство финансов области строит рейтинги ГРБС по соответствующим межбюджетным трансфертам. В свою очередь главные распорядители располагают необходимой информацией для того, чтобы формировать рейтинги органов местного самоуправления. Сейчас информация о результатах оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов размещена на сайте министерства финансов Тульской области www.dfto.ru .

Результаты оценки

Результаты оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в 2012 году показаны на рис. 1 . Наиболее высокая эффективность отмечается при предоставлении субсидий, а наименьшая - при предоставлении субвенций (что во многом объясняется сложностями с планированием и пока еще низким распространением оценки мнения потребителей услуг).

Что касается деятельности ГРБС, то наиболее высокие оценки получили министерство сельского хозяйства, министерство транспорта и дорожного хозяйства, комитет Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку (рис. 2 ). Самые низкие оценки у министерства здравоохранения и социального развития области. При этом нельзя сказать, что органы исполнительной власти, которые администрируют предоставление большего количества видов межбюджетных трансфертов, получают низкие результаты из-за больших объемов работ и большей нагрузки на персонал. Например, через министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства области распределяется 14 различных видов межбюджетных трансфертов, однако по результатам рейтингования ему удалось занять второе место.

Минимизация нагрузки

Оценка проводится силами специалистов министерства финансов области, что является дополнительной нагрузкой. Понимая это, мы постарались сделать так, чтобы представляемые ГРБС данные были максимально удобны для обработки. Для этого был подготовлен ряд таблиц, подлежащих заполнению главными распорядителями, где по каждому из оцениваемых показателей приводились бы фактические данные и необходимые пояснения. Также мы заблаговременно позаботились о формате сводных данных, что позволило если не полностью исключить, то по крайней мере минимизировать рост нагрузки на специалистов министерства.

Как это часто бывает при внедрении чего-то нового, после проведения первой оценки мы поняли: ряд моментов в существующей методике желательно скорректировать. Например, получилось, что были недостаточно корректно оценены главные распорядители, которые получают субсидии и субвенции из федерального бюджета и зависят от сроков создания правового регулирования и передачи средств в региональный бюджет. То же самое можно сказать о тех ГРБС, которые администрировали межбюджетные трансферты, включенные в закон о бюджете в течение финансового года. Поэтому в ближайших планах - уточнение положений методики, с тем чтобы они создавали больше стимулов для наших органов исполнительной власти к повышению эффективности расходования межбюджетных трансфертов и учитывали все новейшие тенденции организации управления государственными финансами.

Проведя оценку эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, министерство финансов Тульской области рекомендовало ГРБС обратить внимание на точность планирования субвенций, своевременное утверждение порядков предоставления и распределения субсидий между муниципальными образованиями. В дальнейшем это положительно отразится на исполнении консолидированного бюджета области.

В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов республики, оказание республиканским бюджетом финансовой помощи областям является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объема трансфертов, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.

4.1. Анализ и оценка эффективности использования трансфертов республиканского бюджета местными исполнительными органами

Ежегодно из республиканского бюджета значительные средства выделяются в виде трансфертов местным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы (Приложение 8 ) . Так, в структуре республиканского бюджета 2007 года объем выделенных средств местным бюджетам в виде трансфертов (субвенций, целевых текущих трансфертов и трансфертов на развитие) составил 33,2%, тогда как объем бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет – всего лишь 7,3 процента.

Диаграмма 4. Динамика показателей межбюджетных финансовых потоков, млрд. тенге

Анализ исполнения местных бюджетов за последние пять лет показывает, что их собственные доходы увеличиваются ежегодно в среднем на 20-25%, а темпы роста трансфертов, выделенных из республиканского бюджета, – в среднем на 50-55 процентов.

Собственные доходы местных бюджетов за отчетный год составили 824,8 млрд. тенге, из республиканского бюджета выделено трансфертов в размере 494,7 млрд. тенге, субвенций – 192,8 млрд. тенге. В 2007 году 2/3 регионов республики являлись субвенционными, за исключением Актюбинской, Атырауской и Мангистауской областей, городов Алматы и Астаны.

Диаграмма 5. Изменение с труктуры доходной части местных бюджетов с 2003 годы, %

Вместе с тем, динамика изменения плановых и фактических показателей исполнения доходов местных бюджетов за последние два года свидетельствует о ежегодном перевыполнении плана по доходам, поступающим в местные бюджеты, на 20-25% (на 110 млрд. тенге в 2006 году и 172,6 млрд. тенге в 2007 году). Данный факт указывает на то, что в регионах имеются определенные резервы для увеличения доходной базы местных бюджетов, что подтверждается итогами контрольных мероприятий Счетного комитета.

В частности, при проведении контроля в Актюбинской области установлено расхождение данных по количеству физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью на основе разовых талонов, с данными Налогового комитета за 2005 год на 891 человека, за 2006 год – на 623 человека.

Не производилось категорирование рынков, расположенных на территории области. Администрации рынков определяли площади рынков произвольно, в результате технические паспорта рынков не отражали их реальный размер. Ставки разовых сборов были установлены городскими и районными маслихатами без учета категории рынков, их специфики и определения площади торгового места.

Проверка на рынке «Алия» города Актобе показала, что реализацию проводили, в основном, наемные работники, при этом не были представлены договоры наймов, документы об уплате арендаторами подоходного и социального налога за наемных работников.

Налоговым комитетом города Астаны не производилась сверка зарегистрированных и снятых с учета налогоплательщиков, допускались факты присвоения нескольких РНН одному налогоплательщику. Отсутствовало взаимодействие подразделений камерального контроля и аудита. Допускались расхождения по оборотам корпоративного подоходного налога и НДС.

По оценке Счетного комитета, устойчивая тенденция увеличения выделяемых регионам трансфертов способствовала увеличению их доли в местных бюджетах от 25% в 2003 году до 46% в 2007 году. В частности, на 1 января 2008 года в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Северо-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской областях и городе Астане доля трансфертов в общем объеме их бюджетов превысила 60 процентов.

При этом, в расчете на 1 человека трансферты составили в 2003 году 8,3 млн. тенге, в 2007 году - 44,7 млн. тенге, или увеличились более, чем в 5 раз, а собственные доходы соответственно 23,9 млн. тенге и 53,6 млн. тенге, или увеличились в 2,2 раза. В разрезе областей на 1 января 2008 года трансферты на душу населения колебались в размере от 20,0 млн. тенге до 126,0 млн. тенге, собственные доходы – от 25,0 млн. тенге до 240,0 млн. тенге. Вместе с тем, в соответствии с Бюджетным кодексом, трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Однако анализ обеспеченности доходами показывает, что имеются диспропорции в распределении доходов на 1 человека. Так, на 1 января 2008 года в Жамбылской области всего доходы на 1 человека составили 52,9 млн. тенге, в том числе трансферты - 36,4 млн. тенге, собственные доходы - 16,6 млн. тенге, тогда как в Атырауской области данные показатели составили соответственно 326,8 млн. тенге, 83,1 млн. тенге и 243,7 млн. тенге.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что действующий межбюджетный механизм не способствует выравниванию бюджетной обеспеченности регионов. Выделение трансфертов регионам, имеющим высокую доходность, с одной стороны, усугубляет диспропорции в бюджетной обеспеченности, с другой – усиливает зависимость местных бюджетов от исполнения республиканского бюджета.

В 2007 году из республиканского бюджета местным бюджетам были выделены целевые трансферты на общую сумму 494,7 млрд. тенге, в том числе текущие – 219,5 млрд. тенге и на развитие – 275,2 млрд. тенге. При этом, целевые трансферты выделялись по 76 республиканским бюджетным программам, что от общего количества бюджетных программ составляет более 14 процентов.

Структурный анализ целевых текущих трансфертов показывает, что они, преимущественно, выделялись по функциональной группе «Прочие», в том числе на выплату заработной платы госслужащим, работникам государственных учреждений, не являющимся госслужащими, и работникам казенных предприятий – 40,8%, а также по группам «Здравоохранение» (18,4%), «Образование» (11,6%), «Сельского хозяйства» (10,0%) (Приложение 9 ) .

Целевые текущие трансферты выделены по 54 республиканским бюджетным программам 12 администраторам на общую сумму 219,5 млрд. тенге, из которых местными исполнительными органами не освоено 1,9 млрд. тенге. В частности, Южно-Казахстанской областью не освоено 763,1 млн. тенге, из них по: капитальному ремонту автомобильных дорог областного и районного значения – 353,8 млн. тенге; осуществлению профилактических медицинских осмотров отдельных категорий граждан – 91,8 млн. тенге; укомплектованию организаций первичной медико-санитарной помощи медицинскими кадрами – 111,1 млн. тенге, материально-техническому оснащению медицинских организаций здравоохранения на местном уровне – 130,2 млн. тенге. При этом, сравнительный анализ сетевых показателей по здравоохранению Южно-Казахстанской области за 2007 и 2006 годы показал, что, несмотря на увеличение на 3870 тысяч количества врачебных посещений жителями данного региона, наблюдается уменьшение койко-мест на 540 единиц и числа пролеченных больных на 71,9 тыс. человек.

Из республиканского бюджета в 2007 году по 22 бюджетным программам 13 администраторов в целях реализации стратегических задач по обеспечению регионов социальными объектами, улучшению жилищно-коммунальных условий, укреплению сельского, водного хозяйства, охраны окружающей среды, улучшению транспортной инфраструктуры, а также на реализацию кластерных инициатив в виде трансфертов на развитие выделено 275,2 млрд. тенге, из которых администраторами местных бюджетных программ не освоено 10,5 млрд. тенге.

По Восточно-Казахстанской области не освоено 3,5 млрд. тенге, в том числе 271,9 млн. тенге из 692,3 млн. тенге, выделенных на строительство районной больницы на 75 коек с поликлиникой на 100 посещений в с.Аксуат, 126,2 млн. тенге из 259,7 млн. тенге – на строительство туберкулезной больницы на 50 коек в с.Акжар Тарбагатайского района. По причине отсутствия проектно-сметной документации на отдельные объекты и несостоявшихся конкурсов по госзакупкам не освоены средства, предназначенные для модернизации существующих мощностей котельных и ТЭЦ, реконструкции тепловых сетей в городе Семипалатинске на сумму 614,4 млн. тенге, а также строительства новой ТЭЦ-3 города Семипалатинска – на сумму 1,9 млрд. тенге.

По Кызылординской области не освоено 2,2 млрд. тенге, из них вследствие отсутствия проектно-сметной документации и несвоевременного проведения конкурсов по госзакупкам не освоены средства, выделенные на строительство 6 средних школ (каждая на 1200 мест) на общую сумму 1,7 млрд. тенге; отставания от графика не освоены средства, предусмотренные на строительство Жанакорганской центральной районной больницы на 190 коек на сумму 74,4 млн. тенге, противотуберкулезных больниц на 100 коек в городе Аральске – на 191,4 млн. тенге и на 100 коек в Казалинском районе – на 44,7 млн. тенге.

По Акмолинской области не освоено 1,3 млрд. тенге, из них не выполнены строительно-монтажные работы по строительству средней школы на 1200 мест в п. Шортанды на сумму 416,9 млн. тенге, средней школы на 1200 мест в городе Кокшетау – на 291,2 млн. тенге; из-за несостоятельности подрядчиков расторгнуты договоры на строительство средней школы на 520 мест в городе Есиль на сумму 260,5 млн. тенге и корпуса роддома в городе Кокшетау – на 120,0 млн. тенге.

По Южно-Казахстанской области не освоено 1,0 млрд. тенге, из них по причине отсутствия средств на контрольном счете наличности города Шымкента не освоено 0,6 млрд. тенге на строительство средней школы на 550 мест в микрорайоне «Азат» и на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры города.

Детальный анализ причин неосвоения выделенных трансфертов на развитие показал, что допускаются серьезные недостатки на всех стадиях реализации соответствующих проектов: от планирования до использования бюджетных средств.

Целевые трансферты на развитие из республиканского бюджета выделялись преимущественно на развитие транспортной инфраструктуры, укрепление теплоэнергетической системы, жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры, системы водоснабжения, благоустройство городов и населенных пунктов (см. Диаграмму 6 ).

Диаграмма 6.

Межбюджетные отношения

методологический аспект

оценки эффективности межбюджетных трансфертов

д. ю. завьялов,

кандидат юридических наук, заместитель председателя - начальник управления межбюджетных отношений Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства

Администрации Волгоградской области

Межбюджетные трансферты составляют значительный объем расходов государственных бюджетов бюджетной системы РФ: федерального и регионального уровня. Так, по итогам 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета составила около 32 %, в региональных бюджетах - около 26 % расходов бюджета, столь высокие показатели сложились и в 2004, 2005 и 2006 гг. 1

Предоставление нижестоящим уровням бюджетной системы широких возможностей по самостоятельному исполнению собственных расходных полномочий (вопросов местного значения) позволяет рассматривать межбюджетные трансферты как одно из основных направлений повышения эффективности использования бюджетных средств. Для решения поставленной задачи необходим соответствующий инструментарий: методика оценки эффективности расчета и предоставления межбюджетных трансфертов и специальная методика для оценки данной формы бюджетных расходов.

О необходимости разработки именно специальной методики оценки эффективности межбюджетных трансфертов свидетельствуют существенные отличия межбюджетных трансфертов от иных форм расходования бюджетных средств, различия как в экономическом, так и в правовом плане.

В экономическом плане предоставление межбюджетных трансфертов не является расходовани-

1 Расчеты произведены по данным, размещенным на официальном сайте Федерального казначейства РФ www. roskazna. ru.

ем в традиционном понимании, т. е. не является конечной тратой денежных средств. Предоставление межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта РФ и далее - по нисходящей не приводит к уменьшению объема централизованных финансов, что происходит в результате финансирования по иным формам расходования бюджетных средств (при расчетах с поставщиками товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд или предоставления социальных выплат отдельным категориям граждан).

В правовом плане особенность межбюджетных трансфертов проявляется в способе их регулирования. так, предоставление межбюджетных трансфертов регулируется публично-правовыми нормами, в то время как осуществление иных форм расходов бюджета - нормами гражданского законодательства.

Особенности межбюджетных трансфертов настолько существенны, что приводят к использованию специальных методик их планирования, финансирования, оценки эффективности.

Оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов незаслуженно уделяется мало внимания. Если результативность становится предметом внимания достаточно часто, о чем свидетельствуют выступления первых лиц страны, требования, предъявляемые Федерацией к программам реформирования региональных и муниципальных финансов, нормативные правовые акты, регули-

рующие предоставление субсидий бюджетам публично-правовых образований, то эффективность межбюджетных трансфертов не рассматривается или вовсе - эффективность бюджетных расходов отождествляется с результативностью их предоставления. Отчасти такому отождествлению способствует непосредственно Бюджетный кодекс рФ, что, на наш взгляд, не оправдано.

так, в соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса рФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 64-ФЗ) под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств понимается расходование бюджетных средств, соответствующее одному из следующих условий: достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. из этого следует, что понятия «результативность» и «эффективность» Бюджетным кодексом рФ не различаются. с одной стороны, это оправдано, например социальный эффект и социальный результат - понятия практически идентичные. В то же время эффективность в отличие от результативности предполагает учет и затрат, производимых на достижение результата.

В Бюджетном кодексе рФ для межбюджетных трансфертов все же описаны некие результаты, на достижение которых должно быть ориентировано предоставление той или иной формы межбюджетного трансферта. Предоставление в соответствии со ст. 131, 137, 138 и 142.1. Бк рФ дотаций из фондов финансовой поддержки предполагает достижение такого результата, как финансовое обеспечение собственных расходных полномочий бюджетов публично-правовых образований получателей дотации. название дотации - «на выравнивание бюджетной обеспеченности» или «на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности» характеризует больше способ расчета дотации, нежели социальный или экономический результат. При этом, к сожалению, федеральный законодатель предоставляет возможность вольно трактовать, что есть выравнивание бюджетной обеспеченности или уровня бюджетной обеспеченности. Отметим, что в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в рФ» под выравниванием уровня бюджетной обеспеченности понималось выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. После внесения очередных поправок указанное положение из текста закона было исключено. исходя из определе-

ний уровня бюджетной обеспеченности (бюджетной обеспеченности), приведенных в ст. 131, 138 и 142.1 Бк рФ, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности есть выравнивание подушевых доходов с учетом объективных факторов, обусловливающих различия в стоимости бюджетных услуг, но это является описанием технологии расчета дотации, нежели социально-экономического эффекта (результата).

Аналогичная ситуация возникает и в отношении иных дотаций, например дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета. Если обеспечение сбалансированности бюджета (опять-таки, что следует понимать под достижением сбалансированности - достижение баланса доходов и расходных обязательств?) есть социально-экономический эффект (результат) предоставления данной дотации, то означает ли это, что дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности не ориентирована на достижение баланса бюджета публично-правового образования.

социальный эффект (результат) предоставления дотации как бы предполагается, но все же подменяется описанием процедур (методики) расчета дотаций.

другая форма межбюджетных трансфертов - субсидия, предусмотренная ст. 132, 139, 142.2, 142.3 Бк рФ, направлена на софинансирование собственных расходных обязательств публично-правовых образований - получателей субсидий, а также выравнивание обеспеченности публично-правовых образований в целях реализации ими их собственных расходных обязательств. В первом случае обозначена, опять-таки, техническая цель - соучастие публично-правового образования в финансировании расходов публично-правового образования иного уровня. Во втором случае цель субсидии подобна цели дотаций. Описание социального эффекта (результата) отсутствует в обоих случаях.

субвенции - форма межбюджетных трансфертов, предусмотренная ст. 133 и 140 Бк рФ, предоставляемая для финансового обеспечения переданных публично-правовому образованию расходных обязательств, но и в данном случае цель их предоставления сведена к технической составляющей, социальный и экономический результат не определен.

Бюджетным кодексом рФ (ст. 132.1, 139.1 и 142.4) предусмотрена возможность предоставления «иных» межбюджетных трансфертов, социально-экономический эффект (результат) предоставления которых не определен вовсе. также к межбюджетным трансфертам можно отнести и предоставление

финансы и кредит

бюджетных кредитов бюджетам публично-правовых образований, цель предоставления которых должна быть определена заимодавцем самостоятельно, что также не позволяет сформулировать исходя из норм Бюджетного кодекса РФ социально-экономического эффекта предоставления данной формы межбюджетного трансферта.

таким образом, имеющихся норм действующего бюджетного законодательства недостаточно для определения экономического и (или) социального эффекта (результата) расчета и предоставления межбюджетных трансфертов.

На наш взгляд, следует различать предоставление межбюджетного трансферта и расходование средств, полученных в форме межбюджетных трансфертов. Если расходование средств, полученных бюджетом публично-правового образования нижестоящего уровня от бюджета вышестоящего уровня, увязано с предоставлением конечной государственной или муниципальной услуги, то предоставление межбюджетного трансферта само по себе предоставлением бюджетной услуги или социальной выплатой не является. Предоставление бюджетного трансферта нельзя рассматривать как предоставление конечной бюджетной услуги, в связи с чем и результат, на достижение которого направлено предоставление межбюджетного трансферта, сложно сформулировать.

Складывается парадоксальная ситуация - до одной трети расходов государственных бюджетов (сколько составляют межбюджетные трансферты в федеральном и в среднем в региональных бюджетах) не имеют четко сформулированного результата (эффекта), на достижение которого должны быть ориентированы. При этом целевое назначение межбюджетного трансферта есть указание по его дальнейшему использованию бюджетом-получателем и не может рассматриваться как социально-экономический результат или эффект.

Однако, несмотря на то, что предоставление межбюджетного трансферта не является предоставлением конечной бюджетной услуги, оценка его результативности (эффективности) все же возможна. Причем способы оценки эффективности межбюджетного трансферта в зависимости от формы его предоставления должны различаться.

Проведем систематизацию существующих форм межбюджетных трансфертов исходя из их квалифицирующих признаков.

Межбюджетные трансферты можно подразделить на две группы: первая - безвозмездные и безвозвратные (дотации, субвенции и субсидии),

вторая - предоставляемые на условиях возвратности и платности (бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований).

Квалифицирующие признаки дотации состоят в следующем:

Не имеют целевого назначения использования;

Антиподом дотаций являются субвенции,

квалифицирующие признаки которой можно сформулировать следующим образом:

Имеют целевое назначение для дальнейшего использования;

Используются получателем на исполнение делегированных ему полномочий.

В настоящее время Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена возможности предоставления субвенций из бюджета муниципального района бюджету поселения, и наоборот. Однако существование субвенций непосредственно предусмотрено в Федеральном законе № 131-Ф3, что является способом финансового обеспечения передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 142 БК РФ финансовое обеспечение передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения обеспечивается через такую форму, как «иные межбюджетные трансферты», которая по своей экономической и правовой природе соответствует субвенции.

субсидия как форма межбюджетного трансферта сочетает в себе признаки как дотаций, так и субвенций:

Предоставляются как из вышестоящего уровня бюджета нижестоящему бюджету, так и наоборот;

Имеют целевое назначение использования;

Используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.

В качестве одного из признаков субсидий можно выделить такое их свойство, как «софинан-сирование» расходов бюджета получателя иным уровнем бюджетной системы. Однако, на наш взгляд, данный признак является факультативным. Так, предоставление далеко не всех субсидий связано с выделением из бюджета получателя субсидий средств на аналогичные расходы. например, перечисление «отрицательного трансферта» - субсидии

из бюджета муниципального образования бюджету субъекта рФ предусматривает последующее распределение «отрицательного трансферта» через соответствующий региональный фонд финансовой поддержки субъекта или фонд компенсации. При этом формирование фонда финансовой поддержки за счет собственных средств региона вовсе не является обязательным. Предоставление дотаций бюджету также может рассматриваться как «софи-нансирование» вышестоящим уровнем бюджетной системы собственных расходных обязательств бюджета-получателя, но без указания конкретного расходного обязательства. Перечисленные обстоятельства позволяют нам сделать вывод о факультативности признака «софинансирование».

«Иные» формы межбюджетных трансфертов в зависимости от состава участников и условий их расчета и предоставления могут по своей экономической сути быть отнесены к дотациям, субвенциям или субсидиям. «Иные межбюджетные трансферты» следует рассматривать не как форму, а как способ отражения в отчете межбюджетного трансферта.

Возмездные и возвратные межбюджетные трансферты - бюджетные кредиты обладают следующими признаками:

Предоставляются из вышестоящего уровня нижестоящему уровню бюджета;

Могут иметь целевое назначение использования или не иметь такового назначения;

Используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.

Из всех форм безвозмездных и безвозвратных перечислений бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований имеют больше общего с дотациями.

Исходя из анализа перечисленных квалификационных признаков, для каждой формы межбюджетного трансферта можно сформулировать перечень социально-экономических эффектов (результатов), на достижение которых направлено предоставление межбюджетного трансферта.

Социально-экономические эффекты (результаты) в свою очередь могут быть проанализированы как на результативность - достигнуто желаемое или нет, так и на эффективность - оправданы ли затраты на достижение желаемого. Межбюджетные трансферты - одна из форм бюджетных расходов, и если эффективность, т. е. соотношение результата к затратам, низка, то, возможно, по приоритетности предоставление данного межбюджетного трансферта будет уступать другой форме межбюджетных трансфертов или вовсе - иной форме бюджетных

расходов публично-правового образования, предоставляющего межбюджетный трансферт.

Для дотаций, на наш взгляд, социально-экономическим эффектом (результатом) является наступление следующих последствий:

Предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям дополнительные бюджетные услуги или бюджетные услуги более высокого качества, приоритетность которых в соответствующем публично-правовом образовании наиболее высока;

Стимулирование органов государственной власти и органов местного самоуправления к принятию решений, направленных на мобилизацию собственного доходного потенциала территории, повышению эффективности использования средств бюджета. результативным расчет и предоставление дотаций будет лишь в том случае, если в результате повышается уровень удовлетворенности потребителя в целом от комплекса предоставляемых ему бюджетных услуг: При этом несущественно, достигнуто это благодаря предоставлению дотаций или действиям органов государственной власти и местного самоуправления по мобилизации дополнительных собственных доходов, изысканию дополнительных средств за счет оптимизации собственных расходов.

Эффективным следует признать расчет и предоставление дотации, когда повышение удовлетворенности потребителем совокупностью бюджетных услуг более высоким темпом, чем растут затраты бюджета вышестоящего уровня на предоставление дотаций нижестоящему уровню бюджетной системы. Данное правило применимо для всех видов дотаций, вне зависимости от методик их распределения.

Социально-экономические эффекты, на достижение которых должно быть направлено предоставление субсидий, можно сформулировать следующим образом:

Предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям соответствующих публично-правовых образований наиболее востребованные жителями определенные дополнительные бюджетные услуги или, опять-таки, повысить качество и объем наиболее востребованных бюджетных услуг;

Побудить органы государственной власти (органы местного самоуправления) предоставлять определенные бюджетные услуги.

финансы и кредит

В отличие от дотаций, результативность субсидий может быть измерена по каждому или по всем трем показателям:

Увеличение расходов бюджета - получателя субсидий на предоставление субсидированных услуг, отнесенных к его собственным полномочиям;

Увеличение объема предоставляемых населению субсидированных бюджетных услуг;

Повышение уровня удовлетворенности получателей от потребления субсидированных бюджетных услуг.

Эффективность субсидии, как и дотации, может быть определена отношением изменения результатов к изменению расходов на предоставление субсидии. Таким образом, измерение эффективности межбюджетных трансфертов можно осуществлять через такой показатель, как эластичность межбюджетного трансферта.

Дотации и субсидии имеют общий квалификационный признак - предоставление средств бюджету-получателю на исполнение собственных расходных полномочий, соответственно и социально-экономический эффект для дотаций и субсидий должен быть однородным. Но, поскольку по целевой составляющей дотации и субсидии различаются, соответственно, возникает различие и в социально-экономических эффектах. Обратим внимание, что вектор движения межбюджетного трансферта (от вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету или наоборот) не оказывает влияния на характеристики социально-экономических эффектов.

Предоставление субвенций, в отличие от дотаций и субсидий, ориентировано на достижение одного-единственного социально-экономического эффекта - побудить органы государственной власти и местного самоуправления публично-правового образования - получателя субвенции обеспечить наиболее экономное предоставление бюджетных услуг или даже сокращение социальных выплат, если переданное полномочие состоит в предоставлении мер социальной поддержки. Причем экономное предоставление бюджетных услуг может достигаться как за счет снижения себестоимости бюджетных услуг (вследствие оптимизации управления и сокращения излишних расходов), так и снижения качества предоставления бюджетных услуг до приемлемого уровня. Например, приоритетность одной и той же бюджетной услуги в публично-правовых образованиях вполне может быть неодинаковой. В связи с этим

в регионах или муниципальных образованиях, где бюджетная услуга, предоставляемая в рамках передаваемого полномочия, является менее приоритетной, то и расходы на ее оказание, при прочих равных условиях, будут меньше. Что касается предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, то делегирование данного полномочия на нижестоящий уровень обосновано, если в результате делегирования количество выплат сокращается или, по крайней мере, сдерживается рост их количества.

Результативным следует признать такой расчет и предоставление субвенции, в результате чего субъект, которому делегировано полномочие, в состоянии его исполнять. Эффективным предоставление субвенции будет в том случае, если в результате делегирования полномочия снижаются расходы бюджетной системы страны по его исполнению, но при этом снижения уровня удовлетворения потребителя бюджетных услуг не происходит, в противном случае - можно говорить о неэффективности субвенции.

Бюджетные кредиты как форма межбюджетных трансфертов социально-экономических эффектов, отличных от вышеперечисленных эффектов, не порождают. Бюджетный кредит обладает признаками дотаций и субсидий, соответственно и эффекты аналогичны.

Удовлетворенность потребителя может быть измерена как посредством проведения социологических опросов, исследований, так и анализом статистико-сетевых показателей, что в последнее время нашло отражение в указах Президента РФ, нормативных правовых актах регионов об оценке эффективности работы органов управления нижестоящего уровня бюджетной системы.

Одним из дискуссионных вопросов является выбор наиболее оптимального (или эффективного) межбюджетного трансферта, побуждающего территории повысить эффективность собственных бюджетных расходов. В качестве альтернативных рассматриваются дотации и субсидии, причем последней форме склонны отдавать предпочтение, поскольку именно субсидии позволяют обеспечить целевое использование бюджетных средств, внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат.

Признавая обоснованность данной позиции, нам бы хотелось обратить внимание на ряд факторов, которые заставляют сдержанно относиться к сложившейся тенденции наращивания субсидиарного финансирования и перспективам

увеличения доли субсидий, в том числе и за счет сокращения дотаций.

Во-первых, предоставление субсидий на финансирование целевых расходов может привести к сокращению собственных расходов получателя субсидий на финансирование субсидированных расходов (эффект замещения расходов) 2.

Во-вторых, стремление региона (муниципалитета) привлечь дополнительные средства в форме субсидий на условиях софинансирования требует мобилизации дополнительных ресурсов как за счет увеличения собственных доходов, так и посредством оптимизации собственных расходов, однако мобилизация средств для софи-нансирования может быть обеспечена и за счет неисполнения или ненадлежащего исполнения собственных расходных полномочий - в этом случае позитивный социально-экономический эффект будет сведен к нулю.

В-третьих, если увеличение доли субсидий обеспечивается за счет снижения доли дотаций, то данный процесс можно охарактеризовать как скрытое сметное финансирование, и как следствие - снижение самостоятельности публично-правовых образований, что, в свою очередь, снижает потенциальный эффект предоставления любых межбюджетных трансфертов.

В целом же, на наш взгляд, следует полагать, что эластичность субсидии при прочих равных условиях стремится к нулю быстрее, чем эластичность дотации. Условно соотношение динамик эластичности дотации и субсидии можно представить на следующем графике:

Данная гипотеза основана, прежде всего, на проявлении эффекта замещения в результате предоставления субсидии, чего при предоставлении дотаций быть не может. Также необходимо принимать во внимание, что субсидии обладают значительно меньшей мобильностью, нежели чем дотации. Поясним, априорно полагается, что субъект РФ и (или) муниципальное образование участвует в получении субсидии на условиях софи-нансирования в том случае, если субсидирование направлено на финансирование приоритетных расходов, для обеспечения которых собственных средств недостаточно, но может сложиться и иная ситуация. Например, после получения нескольких траншей субсидий достигается определенный уровень удовлетворенности потребителем субсидированных бюджетных услуг, и больший приоритет приобретают иные расходы, однако перенаправить остаток субсидий на иные расходы невозможно.

Игнорировать перечисленные выше обстоятельства нельзя, в связи с чем повышение роли субсидиарного финансирования оправдано при условии роли дотационного финансирования. В противном случае эффективность предоставления субсидий весьма ограничена.

несмотря на различия в квалификационных признаках и социально-экономических эффектах, для всех форм межбюджетных трансфертов можно выявить общую характеристику - это способ управления публичными финансами как инструмент государственного управления. для всех форм межбюджетных трансфертов характерно побуждение органов государственной власти (местного самоуправления) к принятию решений по изменению сложившейся практики управления собственными бюджетами. Поэтому и критерием истинности расчета и распределения межбюджетных трансфертов, на наш взгляд, является не удовлетворение некого уровня потребности территорий в средствах, а обеспечение управления территориями. результативность - изменение бюджетной политики на местах, эффективность - степень достижения изменения бюджетной политики нижестоящего уровня бюджетной системы исходя из выделенных объемов межбюджетных трансфертов.

Оценка эффективности межбюджетных трансфертов открывает новые возможности для повышения эффективности управления общественными финансами, в целом государственного и муниципального управления.

литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Афанасьев М. П., КривоговИ. Модернизация государственных финансов / изд. Гос. ун-т - Высшая школа экономики - 2-е изд. - М.: Изд-во ГУ ВШЭ. 2007.

3. Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / М.: Изд-во Российской академии предпринимательства - 2001.

4. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю, Иванова Т. А. Местные бюджеты в Волгоградской области / М.: Изд-во Финансы, 2007.

5. Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам: опыт, проблемы, пути совершенствования / под ред. Л. В. Перекрестовой, А. В. Дорждеева. Волгоград: Волгоградской научное издательство - 2007 г. Путеводитель по бюджету Волгоградской области / Волгоград: Изд-во Издатель, 2007.

6. Региональные финансы: опыт, стратегия, перспективы / под. ред. А. В. Дорждеева, Д. Ю. Завьялова - М.: Изд-во Финансы, 2008.

7. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / под общ. ред. А. М. Лаврова в 6 т. - М.: Изд-во ООО Издательский дом «Деловая и профессиональная литература», 2007. (Т. 5).

8. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами / М.: Изд-во «Дело» - 2002.

9. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю. Социальные эффекты бюджетной реформы: оценка результативности на местном уровне / Бюджет (январь 2008). С. 54 - 57.

10. Завьялов Д. Ю. Потенциал межбюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики / Финансы. 2008. № 3.. С. 11 - 14.

11. Сазонов С. П., Завьялов Д. Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления / Финансы. 2005. № 10.

В условиях мирового и казахстанского экономического кризиса Национальный фонд РК становится одним из ключевых структурных элементов социально-экономической стабильности и поступательного развития страны в долгосрочной перспективе. И вопрос сохранения его средств и их эффективного использования приобретает крайнюю актуальность – подтверждением этого стали вчерашние (19 октября) слова президента РК: «Запрещаю использовать деньги из Национального фонда на строительство новых объектов, а также поддержку, субсидирование плохо работающих предприятий».

20 октября в Алматы прошел круглый стол аналитической группы «Кипр» и Фонда Сорос-Казахстан «Эффективность использования средств Национального фонда РК: пути повышения » . В Казахстане необходимо институализировать деятельность Нацфонда, принять отдельный закон «О Национальном фонде РК» и обеспечить полноценный и прозрачный контроль над использованием его средств – такое предложение на основе своего исследования «Целевые трансферты из Национального фонда Казахстана: краткосрочные уступки во вред долгосрочному развитию?» озвучил директор Национального бюро экономических исследований экономист Касымхан КАППАРОВ.

Видеозапись круглого стола:

Создание в Казахстане в 2000 году Национального фонда следовало двум основным целям – сберегать (финансовые ресурсы, поступающие от сырьевого сектора) и стабилизировать (снижать зависимость республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках). За основу был взят опыт Нефтяного фонда Норвегии. Казахстанский фонд призван также финансировать проекты развития, направленные на структурную перестройку экономики, чтобы меньше зависеть от сырьевого сектора.

С 2001-го по 2013 год общие поступления в Нацфонд составили $142,7 млрд, а использованная сумма – $53,3 млрд, или 37,3% от суммы поступлений. За 13 лет средства Фонда выросли с начальных $660 млн (3% от ВВП) до $70 млрд (30,5% от ВВП). На 1 января 2015 года активы Национального фонда составляли $71,75 млрд, а по состоянию на август – $68,77 млрд (по данным НБ РК).

Сегодня средства Фонда используются по трем каналам – это гарантированные трансферты, расходы на содержание Фонда и целевые трансферты. Последние, по мнению отечественных экономистов, подвержены наибольшему риску нецелевого использования, так как направляются для решения срочных текущих задач, а четкие критерии их использования отсутствуют.

На системном уровне использование средств Фонда снижает долгосрочную эффективность экономической политики правительства за счет появления «привычки разбивать копилку» для решения различных текущих вопросов. Проблема актуальна не только для государства, но и для коммерческих банков и предприятий, которые, в свою очередь, вместо повышения эффективности могут рассчитывать на государственные субсидии. То же касается и населения, которое считает, что вправе опираться на господдержку – за счет средств Фонда – в случае частных кризисных явлений. Тем более, это уже имело место: примеры с дольщиками или продавцами сгоревшего павильона ТД «Адем» – когда звучали предложения о компенсации ущерба из средств Нацфонда – тому подтверждение.

Среди причин проблемы:

• ограниченный опыт исполнительной власти в управлении Фондом;
• политика использования средств все еще находится на стадии формирования;
• изначально нечетко прописанные условия для использования средств в виде целевых трансфертов привели к отсутствию конкретных критериев целей, на которые могут выделяться данные средства;
• желание правительства иметь возможность для экстренного заимствования из Фонда в случае кризисных ситуаций без необходимости согласования с парламентом и внесения изменений в действующее законодательство.

Отсюда вытекают важные потенциальные риски и негативные последствия:

• быстрые темпы использования средств Фонда: к 2020 году вместо $180 млрд активы Фонда, по расчетам, составят от $86 млрд до $133 млрд (при условии, если в 2018-2019 годах из Фонда не будут выделяться средства в виде целевых трансфертов);
• направление средств Фонда на решение проблем, вызванных низкой эффективностью проводимой финансово-экономической политики. За историю Нацфонда выделено два целевых трансферта: $10 млрд в 2009 году из-за снижения роста экономики, вызванного снижением цены на нефть и закрытием мировых рынков капитала, и $5,5 млрд в 2014 году в связи с резким ростом импорта (вызванным вхождением в Таможенный союз) и низким объемом иностранных инвестиций. Тогда государство потерпело неудачу в решении задач проблемных кредитов в 2010-2013 годах, несмотря на благоприятные условия (высокие мировые цены на сырьевые товары и экономический рост);
• использование средств Фонда в долгосрочной перспективе снижает эффективность экономической политики правительства за счет появления постоянного финансового источника для решения различных текущих проблем. Есть риск, что правительство в случае возникновения кризисной ситуации будет предполагать, что всегда сможет использовать средства Фонда;
• увеличение возможностей для коррупции и нецелевого использования, а также инфляционное давление на экономику вследствие использования средств Фонда.

В своем исследовании экономист Касымхан КАППАРОВ предлагает несколько решений для повышения эффективности использования средств Нацфонда, в том числе в виде целевых трансфертов.

Во-первых, необходимо более четкое определение целей, на которые могут быть выделены целевые трансферты из Фонда.

Во-вторых, чтобы данная норма была достаточно эффективной, необходимо основные принципы формирования, использования и контроля деятельности Фонда закрепить в отдельном Законе «О Национальном фонде РК». Данный закон должен включать полный и исчерпывающий список целей, на которые могут быть выделены целевые трансферты из Фонда. На основании положений данного Закона, каждый случай выделения средств из Фонда в виде целевых трансфертов должен быть принят в виде отдельного закона.

Третьим решением для повышения качества и прозрачности работы Фонда может стать институционализация его деятельности и создание отдельного юридического лица. При этом должна быть внедрена практика обязательного ежегодного открытого доклада и обсуждения в парламенте размеров поступлений, расходования и инвестиционной доходности Фонда, а также ежегодного независимого внешнего аудита и публикации его результатов.

Исследование казахстанского экономиста Касымхана Каппарова .